Финансово-правовые аспекты деятельности таможенных органов Российской Федерации
Любое государство в финансово-экономическом аспекте опирается на две составляющие: внутренние налоги и сборы, а также таможенные платежи. Именно они формируют доходную часть национального бюджета. Без собственной финансово-экономической основы существование государства как суверенного образования практически невозможно. С помощью осуществления мероприятий, включенных в содержание таможенной политики, можно, в частности, достичь эффективности финансовой деятельности государства.
Таможенное право относится к числу наиболее динамично развивающихся отраслей российского законодательства. Активизация связей российской экономики предполагает эффективность и мобильность деятельности органов исполнительной власти, занимающихся вопросами регламентации таможенных правоотношений. За последнее десятилетие статус таможенных органов существенно трансформировался, благодаря расширению спектра реализуемых ими функций. Таможенные органы РФ, представляющие часть единой системы органов исполнительной власти, в современных условиях представляют собой уникальный образец администрации, удачно сочетающей функции налогового и правоохранительного органа. Основные цели их деятельности состоят в эффективном осуществлении фискальной функции и защите государственных интересов страны путем, в частности, пресечения неправомерных деяний в области внешней торговли. Таможенная служба, действуя в среде мирового рынка и осуществляя направления таможенной политики, может быть фактором, ускоряющим развитие внешней торговли и национальной экономики, если она соответствует этой среде, или тормозящим эти процессы.
На рубеже веков доля поступлений от внешнеэкономической деятельности в доходной части федерального бюджета имеет явную тенденцию к росту и составляет порядка 40 %. Учитывая все возрастающую роль фискальной функции в деятельности российских таможенных органов, представляется необходимым высказать мнение относительно объединения норм Таможенного кодекса РФ и Закона РФ «О таможенном тарифе». В настоящее время таможенное законодательство характеризуется излишней перегруженностью, противоречивостью и запутанностью действующих правовых норм. Институт таможенных платежей занимает в рассматриваемой отрасли главенствующее место. Исходя из этого, введение в Кодекс раздела, касающегося таможенно-тарифного регулирования, будет являться фактором гармонизации таможенного законодательства. Наибольшую актуальность разрешение данной проблемы приобретает в связи с вступлением в силу Кодекса об административных правонарушениях РФ. Нормы ТК РФ, регламентирующие вопросы административной ответственности за нарушения таможенных правил, утрачивают силу, поскольку они фактически переходят в КоАП РФ. Таким образом, объем таможенного законодательства значительно сокращается, что выступает дополнительным аргументом в пользу объединения названных правовых актов. Синтез двух основных источников таможенного права явился бы наиболее целесообразным для субъектов экспортно-импортных операций, ибо «для легитимного использования рычагов регулирования экономических отношений необходима соответствующая правовая база».
Финансово-правовой статус таможенных органов России имеет в своей основе объем их компетенции, включающей налоговые полномочия, а также функции по использованию и распределению бюджетных средств на свое содержание. Финансовая деятельность таможенных органов базируется на процессе осуществления таможенно-тарифного регулирования внешнеэкономической деятельности. Обязательным условием перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу РФ является уплата таможенных платежей, которые в соответствии со ст. НО Таможенного кодекса РФ можно дифференцировать следующим образом:
а) налоги: таможенная пошлина, налог на добавленную стоимость, акцизы;
б) сборы: в лицензионном производстве, за таможенное оформление, за таможенное сопровождение, за хранение товаров;
в) платы: за информирование и консультирование, за принятие предварительного решения, за участие в таможенных аукционах.
Доходы от внешнеэкономической деятельности включают в себя не только платежи, уплачиваемые ее субъектами в процессе реализации регулятивных норм, но и денежные ресурсы в виде имущественных санкций при вступлении обеих сторон в охранительные правоотношения.
Представляется необходимым выделить основные признаки таможенных платежей.
Таможенные платежи входят в систему федеральных налогов и сборов и формируют доходную часть бюджета Российской Федерации.
Таможенные платежи являются разновидностью доходов от внешнеэкономической деятельности.
Таможенные платежи взимаются в процессе или в связи с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу РФ и являются обязательным условием такого перемещения.
Полномочиями по взиманию таможенных платежей наделены единственные органы исполнительной власти — таможенные органы Российской Федерации.
По своему содержанию таможенные платежи так или иначе опосредованы необходимостью обращения к государственным органам, взимающим плату за предоставляемые услуги, связанные с перемещением грузов через таможенную границу России.
Содержание ст. НО ТК РФ, устанавливающей перечень таможенных платежей, при буквальном прочтении отражает исчерпывающий характер данной нормы. Это обстоятельство полностью соответствует конституционному положению об установлении налогов и сборов на уровне закона. Естественно и то, что внесение изменений и дополнений в таможенный закон (а именно расширение видов таможенных платежей) должно осуществляться в том же порядке, что и принятие самого ТК РФ. Однако подзаконными актами перечень таможенных платежей был дополнен. В него вошли, например, платежи, уплачиваемые физическими лицами по единым (сниженным) ставкам, сборы за включение банков и иных кредитных учреждений в реестр ГТК России. Думается, что установление новых видов таможенных платежей на уровне подзаконных нормативных актов противоречит норме, содержащейся в ст. 57 Конституции РФ. Приведение в конституционное соответствие данного факта возможно двумя путями: либо отменой соответствующих положений названных подзаконных актов, либо установлением разновидностей таможенных платежей через внесение дополнений в ст. 110 ТКРФ.
Одним из видов таможенных платежей, отнесенных к основной группе, относится сбор за таможенное оформление перемещаемых товаров. Наряду с таможенной пошлиной и косвенными налогами, он в обязательном порядке уплачивается при перемещении грузов через границу. Статья 114 ТК РФ в порядке императива регламентирует размер сбора за таможенное оформление: 0,1 % таможенной стоимости перемещаемых товаров — в валюте РФ, 0,05 % таможенной стоимости товаров — в иностранной валюте. На наш взгляд, установление в таможенном законодательстве вида платежа, уплата которого обязательна в иностранной валюте, не отвечает требованиям не только Налогового кодекса России, но и конституционной норме, закрепленной в ст. 75 Конституции РФ. Налоговый кодекс РФ наделяет налогоплательщика в случаях, установленных федеральным законом, альтернативой в отношении уплаты налогов — в валюте РФ или в иностранной валюте. Иное толкование путем законодательно закрепленного императива противоречит принципу уплаты налогов в национальной валюте Российской Федерации. Представляется необходимым изложить ч. 1 ст. 114 ТК РФ в редакции, не противоречащей конституционному положению.
Теоретико-правовой принцип демократизма предполагает, в частности, возможность получения гражданами и их объединениями информации, сведений от государственных органов. Услуги таможенных органов РФ по информированию и консультированию регламентируются ст. 388-391 ТК РФ в развитие нормы ст. 48 Конституции РФ, гарантирующей каждому право на получение квалифицированной юридической помощи. Процесс движения информации более всего проявляется на этапе распространения. И здесь права личности по ее получению должны реально действовать, а не формально провозглашаться. Отрасль таможенного законодательства в настоящее время является единственной отраслью, в нормах которой содержатся положения, предусматривающие взимание платы за услуги по информированию и консультированию в данной области. Размер данного вида платежа определяется исходя из объема предоставленной информации, срочности и т. д. Так, за предоставление таможенными органами текстов опубликованных правовых актов в течение трех рабочих дней взимается сумма, эквивалентная 1 доллару США за каждую страницу, а в течение одного рабочего дня — 2 доллара США. Наибольшую заинтересованность у участников внешнеэкономической деятельности вызывают, бесспорно, неопубликованные правовые акты, которые предоставляются по ранее указанным ставкам, увеличенным в два раза. За устную консультацию взимается плата в размере суммы, эквивалентной 7 долларам США, а за срочную письменную консультацию — плата в размере суммы, эквивалентной 30 долларам США.
На наш взгляд, таможенные служащие обязаны исполнять полномочия по информированию и консультированию участников экспортно-импортных операций безвозмездно. В противном случае их действия противоречат норме ст. 29 Конституции РФ, закрепляющей право каждого свободно искать и получать информацию, а также ст. 24 Конституции РФ, гарантирующей каждому гражданину возможность знакомиться с материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. «Обладание информацией — это реальная власть. Следовательно, закрепить механизм свободного получения гражданами любой информации — значит реально передать власть от государства обществу».[10] Свободный доступ к информации по вопросам осуществления внешнеэкономической деятельности должен стать одной из главных задач таможенной администрации, требующей реального воплощения в самое ближайшее время.
Норма ст. 110 Таможенного кодекса РФ по своей сути фактически узаконивает предпринимательскую деятельность органов исполнительной власти в лице таможенных органов. Кроме того, установление в акте федерального органа исполнительной власти платежа с «привязкой» его к иностранной денежной единице (доллару США) выглядит в лучшем случае странным, в худшем — необоснованным и дестабилизирующим российскую экономику фактором.
Касаясь аспекта финансирования таможенных органов России, следует отметить, что повсюду в мире заботу о содержании администрации данного типа берет на себя исключительно государство. В развитых странах при сложившейся инфраструктуре и нормальном функционировании на развитие таможенной службы тратится от 1 % до 1,5 % бюджетных средств. Таможенная служба России, находясь в стадии развития, обходилась бюджету вО,7-0,8%.
Финансирование российских таможенных органов осуществляется за счет средств федерального бюджета, направляемых на содержание федеральных органов исполнительной власти РФ, а также иных предусмотренных законодательством РФ источников. В 2001 г. на содержание таможенного ведомства из федерального бюджета было выделено 10 275 804,6 тыс. руб., что составляет 1,16 % доходной его части.
В системе финансирования таможенных органов в современных условиях основополагающее и практически единственное место занимает бюджетный источник. Главенствующая роль государственного бюджета проявляется, «во-первых, в том, что его удельный вес в суммарных объемах финансирования превосходит все другие источники, вместе взятые; во-вторых, в том, что бюджет является государственным регулятором фондообразующих и распределительных отношений в целом».
Сущность финансовой деятельности любой организации выражается в ее полномочиях по формированию, распределению и использованию денежных доходов. Посредством финансовой деятельности, на наш взгляд, решаются такие задачи, как развитие материально-технической и социально-бытовой базы, таможенной инфраструктуры, профессиональной подготовки должностных лиц и сотрудников таможенных органов. Сложившаяся система финансирования таможенных органов позволила «в сложнейших условиях инфляционного роста цен, падения объемов производства не только сохранить достигнутый уровень экономического, материального обеспечения таможенной службы, но и направить значительные финансовые средства на развитие материально-технической и социальной базы таможенных органов Российской Федерации».
Вместе с тем перед финансовой службой таможенной системы России стоят проблемы, требующие серьезного теоретического и практического разрешения. К ним, в частности, относятся:
а) прогнозирование потребностей таможенной службы в финансовых ресурсах;
б) оценка эффективности финансовой деятельности таможенных органов;
в) изучение путей развития учреждений таможенной инфраструктуры;
г) разработка методов распределения финансовых ресурсов по направлениям и объектам финансирования, обеспечивающих оптимальное решение задач, стоящих перед таможенными органами.
Не только решение указанных проблем, но и достаточно полное их осмысление даст несомненный положительный эффект при осуществлении деятельности сотрудниками таможенных органов.
Рассмотрение основных финансово-правовых аспектов статуса таможенных органов РФ позволяет нам дать определение их финансовой деятельности. В настоящее время уже доказана необходимость этой категории в связи с ее глобальностью «по охвату всех финансово-правовых явлений». Бесспорно, финансовая деятельность государства — это «особый вид государственной деятельности, поскольку ею занимаются органы государства трех ветвей государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной — в пределах своей компетенции». Наличие денежных средств — необходимое условие деятельности государства. Целью финансовой деятельности государства является не получение максимальной суммы доходов как таковых, а финансирование своих потребностей, связанных с осуществлением его функций.
Финансовая деятельность таможенных органов характеризуется тем, что в ходе ее осуществления организуются и практически осуществляются образование (аккумуляция), распределение и использование денежных фондов в целях выполнения задач, стоящих перед таможенными органами. Собственно денежные фонды создаются в результате осуществления таможенными органами важнейшей из функций — функции взимания таможенных платежей. Кроме того, в «канал» денежных средств, поступающих в федеральную казну от таможенных органов, вливаются и финансово-правовые санкции, налагаемые при совершении нарушений таможенных правил (штрафы, пени, недоимки).
Распределение финансовых ресурсов происходит посредством расходной части федерального бюджета. Иными словами, государство производит определенные затраты для того, чтобы его органы могли реализовать собственные функции. В процессе распределения денежные средства из федерального бюджета получает Государственный таможенный комитет РФ, который направляет выделенные финансовые ресурсы на места. Именно на данном этапе «происходит использование выделенных для расходов средств всеми их непосредственными получателями», т. е. региональными таможенными управлениями, таможнями, таможенными постами, а также учреждениями, непосредственно подчиненными ГТК РФ (лабораториями, вычислительными центрами, учебными заведениями).
Итак, финансовая деятельность таможенных органов Российской Федерации представляет собой осуществление таможенными органами России фискальной и правоохранительной функций в процессе образования, распределения и использования финансовых ресурсов федерального бюджета в целях реализации направлений таможенной политики.
Подводя итог вышеизложенному, необходимо отметить, что дальнейшее усиление фискальной функции таможенных органов России может негативно отразиться на процессе интеграции России в мировую экономику. Как совершенно справедливо отметил В. В. Путин, «нынешние функции государственного аппарата не приспособлены для решения стратегических задач». Возведение необоснованных барьеров на торговых путях, ужесточение протекционистских мер в конечном счете приведет к дальнейшей конфронтации между таможенными органами и субъектами экспортно-импортных операций. Единственный путь к обоюдному сотрудничеству — унификация таможенных процедур через совершенствование законодательной базы и прозрачность деятельности государственных органов.
Бакаева О. Ю.
